>> Desmintiendo la Ley de Pacificación de la Ciudad de Buenos Aires [1]

Por Edgardo Contreras Nossa y Guadalupe Granero Realini

La presentación a principios de marzo de 2014 del proyecto de Ley de Pacificación de la Ciudad de Buenos Aires, promovida por el ex-legislador porteño Diego Kravetz, a través del Instituto de Políticas de Pacificación (IPP) por él presidido, ha tenido cierta repercusión mediática en las últimas semanas, basada en la construcción de un imaginario urbano –histórico, ya- que asocia las villas al narcotráfico y a los problemas de violencia urbana. Mientras Kravetz se dedica, predicando el miedo, a predecir en diversas entrevistas el inevitable camino que Argentina está recorriendo hacia el destino de violencia que hace algunos años sufrió Colombia, y exalta el modelo de pacificación implementado en Rio de Janeiro a través de las UPP (Unidades de Policia Pacificadora)[2], el IPP se dedica a juntar las firmas necesarias para poder presentar el proyecto a la Legislatura, en diferentes esquinas de la ciudad.

Hay una primera cuestión para reflexionar, que Kravetz pone claramente de manifiesto en una nota reciente, cuando afirma que su proyecto es “la única propuesta concreta respecto a cómo combatir el narcotráfico e integrar las villas a la Ciudad”[3]. Por un lado, considerar que militarizar[4] las villas equivale a combatir el narcotráfico es, en líneas generales, insostenible; siendo las declaraciones de un ex-funcionario público y un personaje comprometido con la política de la ciudad es, además, inaceptable que se desconozcan las dimensiones complejas de un fenómeno como el narcotráfico y se pretendan legitimar soluciones cuasi fantásticas para resolverlo. No hay nada en el texto de la ley que indique que el IPP haya pensado cómo “combatir el narcotráfico” en términos reales, concretos, políticos, sino salvo mediante la ocupación militar de las villas. Por otro lado, declarar que la del IPP es la única propuesta para integrar villas es desconocer el trabajo y las luchas de todas las organizaciones sociales comprometidas con los procesos de urbanización y que han desarrollado y presentado proyectos concretos, autogestionados -muchas veces con apoyo técnico de universidades y otras organizaciones- para resolver problemas urbanísticos y habitacionales. Es desconocer, también, el trabajo social y cultural que siempre existió en las villas, promoviendo acciones artísticas, de comunicación alternativa, deportivas, de capacitación laboral y de otras áreas sensibles en la promoción de una ciudadanía de inclusión.

El proyecto del IPP está basado –casi literalmente-  en el programa de Unidades de Policía Pacificadora (UPP) que se está llevando adelante en Rio de Janeiro, Brasil, desde 2008. Respecto a esto es fundamental, primero, desestructurar eufemismos y poner en evidencia que la llamada “pacificación” es de hecho una militarización de aquellas favelas que se encuentran en terrenos de potencial valorización inmobiliaria y que suponen un riesgo para los turistas que llegarán a la ciudad por cuenta del Mundial de Fútbol 2014 y de los Juegos Olímpicos 2016. La recuperación de tierras urbanas a través de las fuerzas represivas del Estado es el primer paso para permitir la llegada de distintos tipos de capitales privados –desde empresas de servicios hasta grandes corporaciones de desarrollo urbano- y transformar esas áreas, bajo el argumento de desarrollo, en lugares de alto rendimiento económico, consolidando procesos de gentrificación (aburguesamiento o elitización de la ciudad), de expulsión blanca de las poblaciones originales. Limpieza social -control de los pobres negros y favelados- y negocios en ciudades que, como Buenos Aires y Rio de Janeiro, esperan posicionarse dentro del mercado global de ciudades, recibiendo Olimpiadas, construyendo “distritos” para aquella parte de la sociedad que tiene capacidad de consumo, promoviendo obras urbanas para atraer turismo y negocios[5](Vainer, 2014). El proyecto de UPPs no es, pues, un programa aislado y no debería analizarse de ésta manera. Dentro de la lógica de la ciudad capitalista es una pieza estratégica para realizar los intereses de quienes promueven ciudades excluyentes. Rio de Janeiro es, de alguna manera, un ejemplo más avanzado de este modelo de ciudad que hoy en día diversos sectores –tanto ciudadanos como del gobierno local- sostienen en Buenos Aires[6].

Dentro del proyecto de ley del IPP, el artículo 1 especifica la creación de las Unidades de Pacificación Policial (UPPs) como cuerpos especializados de la Policía Metropolitana, para pacificar y preservar el orden público, mientras que el artículo 2 crea las Unidades de Pacificación Social (UPSs), para complementar a las primeras  en materia de vivienda, obras públicas, desarrollo social, salud, educación, derechos humanos, cultura, producción, deporte. Estas últimas estarían conformadas por delegados de esas áreas (no se especifica de qué organismo ni si habrá participación popular) cuyo trabajo será elaborar “propuestas de corto, mediano y largo plazo para integrar las villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios al ejido urbano, garantizando condiciones dignas de vida, acceso a los servicios públicos básicos y desarrollo humano sostenible y promoviendo la participación de la comunidad en la elaboración de tales acciones”. Además establece que un funcionario de la secretaría de Hábitat e Inclusión de la Ciudad de Buenos Aires coordinará cada UPS.

En primer lugar, cabe recordar que el concepto de “integrar”, que marcó las políticas de urbanización iniciadas en Rio de Janeiro en los ´90 y fue exportado como modelo a diferentes ciudades en América Latina, no sólo se ha mostrado impreciso sino que presupone la idea de una ciudad “formal” como parámetro social y espacial correcto al cual debe ajustarse la ciudad “informal” que constituyen las favelas/villas. Esto es lo que subyace en la idea de integración. Y es lo que ha guiado la mayoría de las políticas urbanísticas de abordaje de informalidad urbana en las últimas décadas, en varias ciudades latinoamericanas, donde técnicos y profesionales han operado bajo un supuesto de justicia social pero desconociendo la diversidad cultural e imponiendo modelos considerados urbanamente civilizados. Por otro lado, el brazo social del programa de Rio no sólo no ha contribuido a mejorar las condiciones de infraestructura, así como tampoco las sociales -a partir de una supuesta articulación entre las demandas de los vecinos y el poder público-, sino que hoy en día las actividades culturales, los espacios de capacitación, los eventos de discusión y estudio de propuestas de mejoramiento urbano, son mayoritariamente promovidas por organizaciones populares, muchas veces acompañadas por ONGs, grupos académicos y otros actores sociales. Finalmente, el otro mito que se ha caído a fuerza de estudios e investigaciones (no sólo en los programas de urbanización de favelas cariocas, sino en numerosos ejemplos de políticas urbanas en otros países de la región) es el de la participación social como un mero enunciado en la formulación de los programas. En la medida en que no se crean herramientas específicas, así como mecanismos que garanticen el efectivo involucramiento de las comunidades, la participación comunitaria es y ha sido usada sólo como una retórica para legitimar políticas públicas que siguen configurando un accionar autoritario sobre el territorio [7].

Respecto a la definición de las áreas de actuación establecidas en el artículo 3 como “villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios” es necesario aclarar que, si bien en diferentes partes de cualquier ciudad pueden encontrarse problemas habitacionales, de violencia urbana, asociados o no a condiciones de pobreza, la promoción del programa de UPP apunta a recuperar, exclusivamente, aquellos territorios que presentan la posibilidad de ser altamente valorizados, o de valorizar áreas adyacentes, para insertarse en el mercado inmobiliario, o bien que son ocupados por grandes masas de población que representan un potencial mercado de consumo (en algunas de las entrevistas a Diego Kravetz publicadas en su facebook, él mismo se encarga de explicar cómo, una vez pacificadas, llegan las empresas a las villas, lo cual desde su perspectiva es parte del “desarrollo”), o bien ambas [8]. La definición del área de actuación no es casual.

Como lo anticipábamos, la idea de que el narcotráfico (que sólo definirlo para el caso porteño requeriría realizar estudios específicos para caracterizar y entender el fenómeno) tanto como la violencia están en las villas y que se solucionan militarizándolas, parte de una construcción social estigmatizadora donde, inevitablemente, los medios de comunicación juegan un rol central en la construcción del imaginario urbano, en la forma en que conocemos esas áreas de la ciudad que no transitamos, que no hacen parte de nuestras rutinas cotidianas. Imaginarios que nos venden estos lugares como indeseables y peligrosos -el pobre, el negro, son peligrosos [9].

En cuanto a la estructura del programa, mientras en el artículo 5 se describe la “intervención táctica” como las acciones de las UPPs “tendientes a recuperar el control territorial del Estado sobre áreas establecidas en el artículo 3ero.” en Rio de Janeiro esto es, simplemente, una invasión militar [10]. La idea de “reinserción de los habitantes en la sociedad democrática”, desarrollada en el punto II como resultado de la “estabilización” que produciría la entrada en funciones de las UPSs, junto con la llegada de servicios públicos y privados, enmascara la incorporación masiva de nuevos consumidores al mercado. Basta ver cómo en Rio de Janeiro, el día después de la pacificación, llegan a las favelas las empresas de telecomunicaciones, bancos, cadenas de comida rápida. Aún la mayoría, seis años después de comenzado el programa de UPP, espera que lleguen las cloacas[11].

Tal como lo establece el artículo 6, y en sintonía con el modelo carioca, el programa depende de autoridades policiales –en este caso la Policía Metropolitana. La militarización de las favelas ha constituido, de hecho, un poder para-estatal para esas áreas de la ciudad. La policía cumple –más allá de su rol represivo- el rol de un Estado históricamente ausente: es quien canaliza las demandas de los vecinos y quien determina las leyes de convivencia (¿por qué dentro de la favela hay que pedirle permiso al comandante para hacer una fiesta en una casa?). Por otro lado, según el artículo 9, la Comisión de Seguimiento de las UPPs será  integrada por “9 legisladores respetando la proporcionalidad del Cuerpo”, excluyendo la incorporación de representantes de los barrios de manera tal de evitar controles y objeciones por parte de las comunidades afectadas. En la medida en que la autoridad de aplicación de la ley sería el Ministerio de Justicia y Seguridad de la Ciudad de Buenos Aires, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10, queda de manifiesto que el abordaje de los problemas de violencia en las villas son tratados sólo como acciones criminales y no como parte de problemáticas sociales.

Acción que hace parte de A gente não quer so policia. Foto Thainã de Medeiros 21-04-2014

Acción que hace parte de A gente não quer so policia, un desdoblamiento de la última plenaria organizada por vecinos del Complexo do Alemão, una de las favelas de Rio de Janeiro con UPP, donde lanzaron el manifiesto Queremos ser felizes e andar tranquilamente na favela em que nascemos. Todo como respuesta a la intensa militarización de la favela y a la violencia policial en las manifestaciones de la avenida Itarare. Foto: Thainã de Medeiros (21/04/2014)

El documento del IPP concluye con una serie de fundamentos dirigidos a la presidenta para la aprobación del proyecto de ley, sobre los cuales es correcto afirmar la tendencia creciente de las villas y asentamientos, tanto en población como en superficie; también la idea de que las fracturas socio-espaciales se vienen acentuando progresivamente. Sin embargo, además de argumentarse superficial y elementalmente, es de una extrema irresponsabilidad política ignorar las causas profundas de la desigualdad territorial. Específicamente, es fundamental entender estos fenómenos en su relación con las políticas públicas –sean ausentes o mal pensadas/implementadas [12]. Mientras, por un lado, se afirma que las comunidades de villas, asentamientos y NHTs “se encuentran excluidos de la supervisión del Estado, de los circuitos de comercio y empleo, de los servicios públicos y de las redes de infraestructura que hacen a la vida de los ciudadanos de Buenos Aires”, reconociéndose en ello una causa de fractura social que explica el surgimiento de instituciones informales, por el otro son estas mismas instituciones contra las que se pretende luchar porque violan “las cláusulas del contrato social de la comunidad”. La referencia a ese supuesto contrato social -que seguramente nadie firmó en las villas- está en línea con la mención que se hace sobre la cultura de nuestra ciudad frente a “el riesgo de que estos complejos habitacionales (…) se conviertan en micro-culturas separadas” de aquella; esto es, nuevamente, una construcción estigmatizadora, que además supone una homogeneidad social que contradice las reivindicaciones contemporáneas basadas en la diversidad de los pueblos. De la misma manera, la construcción de un imaginario de “cultura del oficio”, que aparentemente se ha perdido a manos del “delito organizado” en estas comunidades, es un mito capitalista, tal como lo explica David Harvey en numerosas entrevistas (hoy en día muy accesible a través de la web), incluso en las charlas abiertas que frecuentemente brinda en Argentina. Mito que sostiene, invariablemente, que el pobre es pobre por decisión, porque le gusta ser vago y llevar una vida fácil, en contraposición al ciudadano de bien, que mediante el esfuerzo y la compenetración con la cultura del ahorro, consigue sus bienes después de una vida de sacrificios. En esta fábula del trabajo y el ahorro se basa la reproducción de la sociedad capitalista. ¿Es posible plantear que “un joven con bajo nivel educativo y residente de estos complejos habitacionales precarios difícilmente sienta una inclinación a insertarse en las estructuras formales de empleo donde puede aspirar a un salario reducido en el mejor de los casos”?¿Por qué si se reconoce que las redes informales de intercambio, que consolidan acciones delictivas, les ofrecen a los jóvenes algo que el trabajo formal ya no puede ofrecer, no se proponen políticas sociales de educación y promoción del empleo?[13].

En los términos de nuestras democracias contemporáneas, afirmar que “la inclusión social y la urbanización son medidas fundamentales más impracticables por sí solas en una primera etapa” como justificación para la ocupación militar, como paso previo para recuperar el territorio a manos de las redes criminales es, simplemente, inaceptable. Se está proponiendo la represión sistemática como una forma de resolver problemáticas que son emergentes de un modelo político histórico, que ha construido las desigualdades territoriales que subyacen al mediático tema de la violencia. Otra vez, algo ya básico a esta altura: los problemas sociales deberían abordarse con políticas sociales y no con programas que, como el promovido por el IPP, proponen “superar la falsa alternativa de la inclusión o represión totales”.Si ante la falsa alternativa de la inclusión o represión totales este programa se posiciona, parece, en el medio, ¿qué deberíamos esperar? ¿Un poco de represión para que haya un poco de inclusión?[14]

Por otro lado, la referencia que se hace dentro del proyecto de ley a la investigación realizada por el Banco Mundial pondera  las mejorías en ” las interacciones y la vida comunitaria dentro de las favelas”,  “la relación de los habitantes con la policía” y “la integración de las favelas a la ciudad como un todo en términos de servicios públicos, oportunidades económicas y desestigmatización”. Para poder ser concluyente en evaluaciones tan delicadas, sería preciso repensar cuáles son las fuentes y, en este caso, sería más que pertinente antes de consultar al Banco Mundial y ante la imposibilidad de visitar y caminar Rio de Janeiro, que se revisen las numerosas investigaciones que vienen haciendo los profesores de la Universidad Federal de Rio de Janeiro, de la Fluminense, de la Estadual, así como el enorme trabajo que realiza cotidianamente el Comité Popular Rio Copa y Olimpiadas para registrar las violaciones a derechos humanos en la ciudad de los megaeventos [15], incluso los diferentes medios de comunicación comunitarios de las favelas así como el acervo de ONGs que trabajan comprometidamente, hace varios años, con los vecinos de esas áreas.

Concluimos en que programas como los promovidos por el IPP promueven y son promovidas por un Estado que delega sus funciones a organismos o a instituciones paralelas -privadas o públicas- para llevar a cabo sus obligaciones, bajo el nombre de políticas públicas de seguridad. La creación de fuerzas militares urbanas por parte del Estado y legitimadas por el pueblo, han terminado, en muchos casos en América Latina, por convertirse en fuerzas paramilitares manejadas por organismos que corruptos que entraron en el juego de los negocios de las redes criminales, se convirtiéndose en los nuevos dueños del territorio. Entonces, sólo hubo un cambio de dueño: si anteriormente lo eran los líderes del narcotráfico luego lo fueron las fuerzas paramilitares apoyada por el Estado; basta estudiar el caso de Medellín y el de Rio de Janeiro.

La policía militarizada urbana -especialmente en villas y favelas- viola derechos humanos fundamentales como el ir y venir, la libre expresión, el uso del espacio público, en nombre de la excepción generada por la guerra contra el narcotráfico. La principal política de esta fuerza armada es que todos son sospechosos de crimen, por el simple hecho de ser pobre-negro-villero-favelado, y si es un joven que no estudia o trabaja lo es con más razón. Este es el modelo de un Estado que viola los derechos básicos a través de instituciones armadas que intimidan a la sociedad por medio de la represión violenta. La promoción de una sociedad más justa, inclusiva y respetuosa de los derechos de todos sus ciudadanos, nos convoca pensar en profundidad y de manera sistémica las políticas para resolver problemas tan complejos como la violencia urbana y la inclusión social; por un lado, siendo críticos con  modelos que ya se han evidenciado fallidos y, por el otro, sin perder de vista que una sociedad justa no es sólo el fin sino el paradigma bajo el cual debería implementarse cualquier acción sobre el territorio.


[1] Este artículo es el desarrollo de un documento elaborado por  s u r b a n i s t a s  sobre el texto de la ley, que originalmente fue difundido en la página web y por email, para develar los intereses por detrás del proyecto. El documento -así como otros materiales sobre la cuestión- está disponible en www.facebook.com/surbanistas.

[2] Aquí un síntesis de lo que ha sido la pacificação: http://rioonwatch.org.br/?p=10812

[3] Berni se equivoca, la pacificación no fracasó, nota disponible en: http://opinion.infobae.com/diego-kravetz/2014/04/18/berni-se-equivoca-la-pacificacion-no-fracaso/

[4] Utilizamos el verbo militarizar porque, más allá de que el proyecto para Buenos Aires se estructura con una división de la Policía Metropolitana, tanto el momento de ocupación como el de pacificación se plantean como  en un contexto de guerra, a pesar de que el término UPP refiere a “policía”.

[5] Gentrificación de la favela de Vidigal: http://vivafavela.com.br/reportagem/vidigal-resiste-%C3%A0-valoriza%C3%A7%C3%A3o-de-im%C3%B3veis

[6] Profesor Carlos Vainer -UFRJ-, entrevista disponible en: http://www.viomundo.com.br/denuncias/carlos-vainer-com-pretexto-dos-megaeventos-rio-promove-limpeza-urbana-e-sera-cidade-mais-desigual-em-2016.html

[7] Profesor Tulio Vianna -UFMG- en: http://www.revistaforum.com.br/blog/2013/07/tulio-vianna-a-militarizacao-da-policia-nao-traz-beneficio-nenhum-nao-e-boa-para-o-policial-e-pessima-para-o-cidadao/

[8] Ver caso de la favela de Dona Marta en Rio de Janeiro:  http://economia.terra.com.br/casa-em-morro-no-rio-chega-a-custar-r-700-mil,2238354e3fc90410VgnCLD200000bbcceb0aRCRD.html

[9] Las favelas tienen memoria e historia: http://www.favelatemmemoria.com.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=6

[10] Pueden consultarse numerosas grabaciones disponibles en redes como youtube. Recomendamos Rio de Janeiro – Medellín – Palestina, Nuevas Fronteras del Control: http://riopalmed.cajadinamica.info/

[11] Resistencia de la favela de la Rocinha: http://www.canalibase.org.br/rocinha-diz-nao-ao-teleferico/

[12] Tropa Elite -Batallón de Operaciones Especiales (BOPE) http://www.cartacapital.com.br/sociedade/matamos-amarildo-1601.html

[13] Repper Fiell de la favela de Dona Marta, poema ´´Resistir es necesario´´: http://www.youtube.com/watch?v=ouH8rRJdRJo

[14] Violencia policial en la favela de Mare: http://www.canalibase.org.br/na-mare-violencia-policial-leva-a-mortes-e-a-revolta/

[15] Disponible en: http://comitepopulario.files.wordpress.com/2013/05/dossie_comitepopularcoparj_2013.pdf